数据解析:流动儿童义务教育财政制度的现状、

本文为城市化观察网“流动儿童教育观察”专题的系列文章之一。在此前的文章《中国有多少流动儿童和留守儿童——2017年教育统计数据发布》中,我们以相关的教育统计数据展现了流动儿童和留守儿童的现状;在《39起教育行政诉讼均败诉,流动儿童受教育权如何保障?》中,我们从立法和司法的角度探讨了现行《义务教育法》、《居住证暂行条例》等法律法规在保障流动儿童受教育权方面存在的问题。本文将从教育财政制度的角度,通过数据解析流动儿童义务教育财政制度的现状、问题与对策。
义务教育属于一项基本的公共服务,其实现依赖于相应的公共财政支出。保障义务教育阶段全国近1900万名流动儿童的受教育权,无法避开教育经费这一难题。
中央流动儿童教育财政经费政策,从1992年到2018年可分为3个阶段:

(点击图片可查看大图,下文同理。)
1992-2008:向流动儿童收取借读费时期
1992年《义务教育法实施细则》第14条规定离开户籍地的儿童少年可向居住地政府申请借读;1996年原国家教育委员会发布的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法(试行)》是中央第一个专门的流动儿童教育政策,该文件明确了流动儿童的定义和借读费的收费标准。《关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)提出了“两为主”政策,即“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主”,但是缺乏相应的配套财政政策。
2008-2015:取消借读费,并由中央发放奖励金时期
2008年,国务院《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费的通知》,公办学校对随迁子女免收学杂费、不收借读费;中央财政对随迁子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励。2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出了“两纳入”,即“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴”的目标。
2015-2018:生均公用经费“钱随人走”;鼓励地方推行政府购买民办学位政策
2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定,2016年起取消对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策;同时,该文件提出“两统一”的要求,即:统一“两免一补”和生均公用经费基准定额(中西部小学为每人600元,东部为每人650元),这部分经费可随流动儿童可流转,也可称为“钱随人走”。2018年国教督办函[2018]27号文件规定,挂牌督导创新县(市、区)内随迁子女就读公办学校和获得民办学位补贴的比例不低于85%。
综上所述,目前流动儿童入学的“两为主、两纳入、两统一”格局已经形成,同时国务院也鼓励地方政府对民办义务教育学校发放财政补贴。但是,流动儿童受教育权深深的嵌在整个义务教育体制之中,因此不能脱离当前的义务教育制度,否则就成为了空谈。
本文认为,将流动儿童教育问题嵌进义务教育财政制度,当前存在的问题主要有六个:全国教育经费总量偏少、中央财政支出比例偏低、中央财政转移支付分配不合理、“钱随人走”政策影响力度小、义务教育经费“省级统筹”未落实、公共财政对民办教育投入不足。
1. 全国教育经费总量偏少

从总体的教育经费来看,虽然我国教育经费已占GDP的4%,但是仍然低于世界平均水平。根据联合国教科文组织发布的《全球教育监测报告2017-2018》,2015年公共财政教育支出占GDP的比例,全球范围的中位数为4.7%,而且联合国教科文组织倡导将4%设为最低标准。
建议:
尽管目前教育财政支出中,义务教育比例最高,但是教育经费总额不足仍会对义务教育经费产生影响。2015年欧洲和北美地区的国家公共教育支出占GDP的比例平均值为5.1%,而且是长期维持在这一水平。而我国达到4%仅6年,且2001年以前长期低于3%。
《教育法》第五十五条规定,“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”我国已进入新时代中国特色社会主义阶段,公共财政教育支出占GDP的比例,有必要提高到的5%以上。
2. 中央和地方财政支出比例——“中央请客,地方买单”
而在总量不足的情况下,我国教育经费还存在中央和地方分配不平衡的问题。《义务教育法》第四十四条规定,“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”。但是该条款并没有得到很好的执行——现状是中央和省级财政对于教育经费承担的比例过小,区县级及以下财政通常承担超过80%的义务教育支出。从国际经验看,联邦制国家和中央集权制国家的基层政府承担的基础教育经费一般不超过50%(详见下图)。
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